解释的任务就是使法律具体化于每一种特殊情况，这也就是应用的任务。

本农村集体经济组织之外的任何单位进行建设，都只能申请使用国有土地。如果农村集体经济组织经营性建设用地通过出让的方式入市，会不会出现土地的私有化？要解决这个问题，有赖于将来农村集体经济组织经营性建设用地出让的立法。

其结果是：土地征收的目的已远远超出公共利益范畴，而且，国家动用征地权来满足城市化用地需求在某种程度上已为政策法规所承认。[36]  杨俊锋：《现行城市土地制度的来龙去脉》，《南方周末》2012年7月12日第31版。《土地管理法》第四十七条规定：征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。（四）国家生存照顾义务增强 集体土地不仅是集体的财产，在城乡社会保障制度二元分立的背景下，还承载了农民生存保障的功能。[3]我们要追问的是：现行宪法为集体土地征收制度的变革准备了多大的空间？如果空间足够，接下来就只需要涉及变革的具体路径。

[25]参见石志勇：《招商走样 国家级贫困县变出高尔夫球场》，《中国青年报》2013年4月16日第1版。1988年宪法修正案就为此准备了空间。根据财政部《政府性基金管理暂行办法》第2条规定：政府性基金，是指各级人民政府及其所属部门根据法律、行政法规和中共中央、国务院文件规定，为支持特定公共基础设施建设和公共事业发展，向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金。

从法律性质上看，因代履行的义务属于行政相对人的法定义务，行政机关在行政相对人不履行或者无力履行法定义务的前提下，为了实现行政目的而代替行政相对人或者通过第三人履行该法定义务，所需费用由行政相对人承担没有法律上的障碍。1996年《行政处罚法》第46条第1款规定：作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离。行政相对人交费没有强制性，没有强制也就无所谓财产权损害。如申请公安机关颁发出国护照需要交纳护照成本费，若申请人不交纳这笔费用，他的权利就不能实现，基于颁发出国护照职权的垄断性，他又不能从其他地方获得出国护照。

《价格法》第47条规定：国家行政机关的收费，应当依法进行，严格控制收费项目，限定收费的范围、标准。因此，行政征收不包括征税、收费。

行政收费可分为工本费、使用费、受益费、特许费和特别收费费，不同种类的行政收费对行政相对人财产权的影响也有差异，法律、法规和规章可根据这种差异分别设定行政收费。税是对整个社会征收的，不考虑谁获得了资助公益事业的利益。讨论行政收费的法依据，旨在规范行政收费的设定权。[14]杨建顺、李元起主编：《行政法与行政诉讼法教学参考书》，中国人民大学出版社2003年版，第190页。

有学者认为：在市场化的条件下，行政主体出让资源使用权收取资源费的行为是所有人与使用人之间的一种交易行为，它与市场主体之间的交易行为没有本质的不同，所不同的是自然资源的交易发生在作为所有人的政府与作为使用人的相对人之间，这种交易行为并不体现国家强制性，不符合‘征收的特征。其收费纳入了国家财政收入，属国家所有。(二)特许费、特别收费 特许费、特别收费这两类行政收费，它们的共同特点是：(1)收费额度较大，对行政相对人生产、生活有时会产生较大的影响，如收取国有土地使用权出让金，动辄过亿元(。与其他收费不同的是，特许费本质上是国家赋予申请人一种权利，不是提供一种服务，故特许费可以看作是行政相对人获得这一权利的一种兑价。

在这一规定中，财政公平负担和有效利用公共资源构成了支持行政收费的法理基础。所以，在阐明行政收费的若干法原理之后，制度上如何设计以平衡上述两种利益之间的冲突，才是我们今天最应当关注的问题。

在上述方案中，道路改造沿线两侧红线外50米和道路交叉口(或广场)半径100米范围内拥有经营性和非经营性建筑物的单位和个人是收取受益费的法定对象，但这些单位和个人是否利用这条道路以及利用的次数，都不是其是否交纳费用和交纳多少费用的条件。[27]收取受益费的要件是：(1)不具有特定的管理或者服务的关系。

如财政部、国家计委2002年4月22日发布《2001年全国性及中央部门和单位行政事业性收费项目目录》，它同时规定：2001年12月31日以前的全国性及中央部门和单位行政事业性收费项目，一律以《收费目录》为准，凡未列入《收费目录》以及《收费目录》所列的文件依据中未规定的行政事业性收费项目，企业和个人可以拒绝支付。秋实房地产公司对依法应当修建的防空地下室没有修建，属于不履行法定义务的违法行为，不能适用免缴防空地下室易地建设费的有关优惠规定。[19]《宪法》第10条第3款规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。本文的观点倾向于多元论。所以，行政机关向行政相对人收取代履行义务所生的劳务费用，不属于行政收费。……行政收费的实质是对特定相对人合法财产所有权的剥夺。

1995年公安部、财政部和中国人民银行《关于改革交通违章罚款交纳办法的通知》(公通字[1995]69号)首次在公安交通执法领域创立罚款罚缴分离制度，取得了良好的社会效果。[28]被特许开发利用的自然资源、公共资源属于国家所有，申请人经行政机关特许后利用之，可以从中获得较高的利益，同样，特定行业具有垄断性，申请人经行政机关特许获得市场准入后，也往往可以凭借其垄断地位获得较高利益。

行政收费的法理基础是采用多元论还是一元论，这是一个先决问题。各部门、各单位自行决定制发的证件、牌照一律不得收费。

《立法法》第8条第6项规定，对非国有财产的征收只能制定法律。(一)工本费、使用费和受益费 工本费、使用费和受益费这三类行政收费，它们的共同特点是：(1)收费额度较小，对行政相对人财产权影响不大，且行政相对人通常是以享受特定服务为前提。

如财政部、国家发改委《2011年全国性及中央部门和单位行政事业性收费项目目录》(财综[2012]47号)将违约违法闲置建设用地者收取的土地闲置费和对违反计划生育收取社会抚养费等都作为行政机关应依法收缴的行政收费，这是不妥当的。在环境保护法上，排污费属典型的特别收费，它具有政府规制生产、经营者活动以保护环境的目的。行政事业性收费单位应向物价部门申领收费许可证。海域使用金应当按照国务院的规定上缴财政。

因不同种类的行政收费对行政相对人财产权有不同的影响，故这里先分析行政收费的种类，然后再讨论它们的设定权。如有损坏，则应当依法赔偿。

从制定法的规定看，由于行政收费不同于国家收税那样的单一性，且国家通常基于不同目的的考虑，设置了多种行政收费的类别，服务于不同的行政目的，所以，单一性的理论可能难以支持行政收费的法理基础。[31]中国台湾地区大法官释字第426号解释认为：特别公课并不是一项人民的基本义务，它是人民一般的法定义务，因此在检验特别公课的合法性时，除法律保留原则外，必须特别考量其目的性及正当性，不得以课征特别公课之名而达财政收入之实，以避免财政宪法遭受破坏及架空。

国有资产是有限的，任何人使用国有资产都应当是有偿的，而不能无偿使用。20世纪80年代，为了解决一些行政执法机关的办案经费不足，一些地方政府普遍建立了罚没、税费收入财政分成制度，导致行政执法中乱摊派、乱收费和乱罚款三乱现象蔓延。

湖南省常德市中级人民法院《行政判决书》([1999]常行终字第31号)。[30] 行政收费涉及到行政相对人的财产权减少。《宪法》第13条规定：公民的合法的私有财产不受侵犯。但是，法律另有规定的除外。

[21] 与征税的根本区别在于，收费具有有偿性的特征。无经费来源的可酌收印制工本费(国家另有规定的除外)。

如在内蒙古秋实房地产开发有限责任公司诉呼和浩特市人民防空办公室人防行政征收案中，法院认为：只有在法律法规规定不宜修建防空地下室的情况下，经济适用住房等保障性住房建设项目才可以不修建防空地下室，并适用免除缴纳防空地下室易地建设费的有关规定。当然，税也存在着类似的有偿性。

正如有学者所说：行政收费虽然也直接处分相对人一定的财产，但它是一种以弥补行政特别支出为直接目的的‘对价性行政行为。(2)实际利用了特定的公有公共设施。